La Reforma de Frei consolida derecho de propiedad


Informe especial

La Reforma de Frei consolida derecho de propiedad

Punto Final Nº 16
2ª quincena Noviembre de 1966

MUCHO se ha especulado sobre el contenido, significación y proyecciones del Proyecto de reforma del derecho de propiedad. Ahora que ya se conoce el pensamiento de todos los sectores y el articulado concreto del mismo, existen los antecedentes y la perspectiva suficiente para precisar su alcance.

La Constitución vigente, consagra en su artículo 10 Nº 10, el sistema de propiedad privada y la rodea de múltiples y excepcionales garantías, declarándola inviolable.

Ni siquiera las libertades públicas están tan categóricamente protegidas por el constituyente, como la propiedad. Respecto de aquéllas sólo se limita a asegurarlas. En cambio, a la propiedad le dio patente de inviolable, le confirió la calidad de un superderecho, le dispensó un trato privilegiado. Esto no es casual, pues el derecho es la expresión de la clase dominante en una sociedad, es una herramienta de ésta para cautelar sus intereses esenciales.

La reforma introduce una modificación formal. Suprime la expresión "inviolabilidad", para dejar gramaticalmente a la propiedad en la misma situación que al resto de los derechos incluidos entre las garantías constitucionales. Pero esta mera sustitución de palabras no significa, como lo reiteró el Ministro de Justicia en el Parlamento, que haya realmente una actitud diferente respecto de la propiedad, que no subsista la obligación que tiene el Estado y la ley de protegerla con especial celo y sólo puede extinguirse el dominio en virtud de expropiación.

Para que proceda la expropiación, la ley debe declarar que existe una razón de utilidad pública.

La reforma agrega que puede invocarse también el interés social.

El propietario expropiado tiene siempre derecho a indemnización.

Según el texto vigente, la indemnización se conviene con el dueño o se determina en un juicio. En todo caso, debe ser pagada en dinero efectivo, al contado y antes de tomar posesión del bien expropiado.

La principal innovación del proyecto, consiste en el nuevo mecanismo de indemnización.

Se establece un régimen general, aplicable a todas las propiedades, y uno especial que regirá sólo para los predios agrícolas.

En la expropiación de cualquiera especie de propiedad, la ley establece las normas para fijar su monto y condiciones de pago, pero uno y otras deben ser equitativas, equilibrando los intereses colectivos y particulares.

Esto significa un retroceso y una amarra. La Constitución actual sólo exige indemnización. El proyecto agrega el requisito de la equidad, de la justeza. ¿Quién califica si una indemnización es equitativa? Aparentemente esto le corresponde al legislador, pero hay discrepancias de interpretación, como quedó en evidencia durante el debate parlamentario. Mientras algunos sostienen que ésta es una atribución exclusiva de la ley, otros afirman que su dilucidación quedará entregada, en último término, a la Corte Suprema, tribunal que podría declarar la inaplicabilidad o inconstitucionalidad de una ley expropiatoria que no contemplara una indemnización equitativa.

La cuestión reviste extraordinaria gravedad, dado el criterio regresivo de los "supremos", siempre proclives a favorecer y amparar al propietario.

El Ejecutivo pudo haber vetado esta disposición, para evitar los inconvenientes que ella puede acarrear. Pero primó su espíritu conciliador, defensor de las clases poseedoras.

El expropiado disconforme con la indemnización puede reclamar ante el Tribunal que señale la ley, el cual deberá fallar conforme a derecho.

La indemnización podrá pagarse en forma diferida, o sea, parte al contado y el saldo a plazo. La ley determinará el plazo y las condiciones en que se enterará el saldo. Aquí surgirá otra dificultad, derivada del carácter equitativo que debe tener la indemnización. Si no se asegura la conservación del valor del saldo, sea por un sistema de reajustabilidad o en otra forma que se estime justa, o si el plazo es excesivo, también podría alegarse la inaplicabilidad o inconstitucionalidad de la ley expropiatoria.

El veto del Ejecutivo incide exclusivamente en este aspecto de la reforma. Entrega al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para determinar la parte de la indemnización que podrá enterarse después de la entrega material del bien expropiado.

Una vez más, durante la tramitación de la reforma constitucional, el Gobierno acude a proteger los intereses de los latifundistas y de los capitalistas nacionales y extranjeros que pudieran verse afectados por una indemnización. El veto persigue tranquilizar a los latifundistas, empresarios y propietarios, especialmente a los inversionistas y a las compañías norteamericanas, a las cuales extiende una póliza de seguro frente a una eventual expropiación. Estas y aquéllos confían más en las condiciones de pago diferido que puede fijar el Gobierno. Por eso, lo más probable es que sea aprobado.

Es un error criticar el veto sólo desde el aspecto formal de si el Presidente tenía o no facultad para formular esta observación o si implica o no una nueva mutilación de las atribuciones del Congreso. Lo esencial es desenmascarar el objetivo implícito en el veto.

Finalmente, no se requerirá el pago total previo para tomar posesión del bien, pues la ley determinará en cada caso las oportunidades y el modo de hacerlo.

Este es el sistema general, que experimenta las siguientes modificaciones en los casos de expropiación de predios agrícolas: el monto de la indemnización y el plazo máximo para pagar el saldo quedan establecidos en la propia Constitución. El monto es el avalúo fiscal y el plazo no podrá exceder de 30 años.

Ningún tribunal podrá pronunciarse sobre si la indemnización por este tipo de predios rústicos es o no equitativa, pues la propia Constitución establece la norma de equidad. La fórmula expuesta simplifica todo el proceso de la expropiación y el pago de la indemnización, pues es muy poco lo que podrá descubrirse frente al mandato constitucional. Sin embargo, presenta el inconveniente de la rigidez para el evento de que suban los avalúos, posibilidad que no hay que descartar, porque siempre la Derecha encuentra la solución mágica a última hora. En otros casos, aún el avalúo vigente puede resultar exagerado.

La reforma contempla otra excepción relacionada con la pequeña propiedad agrícola y la vivienda habitada por su propietario. Respecto de ellas se mantiene la situación actual. Pueden expropiarse, pero la indemnización se pagará al contado y antes de tomar posesión del inmueble.

La reforma eleva a categoría constitucional una facultad que el derecho público reconoce actualmente al legislador: la de reservar para el Estado el dominio exclusivo de recursos naturales, bienes de producción u otros. Quedó establecido que la enumeración no era taxativa sino a vía de ejemplo.

Durante la discusión del proyecto, el Gobierno le dio a esta disposición la interpretación restrictiva de que sólo se aplicaba hacia el futuro y respecto de aquellos bienes que carecían de dueño. La reserva de recursos o bienes que ya tienen dueño, quedaría sujeta a las normas generales de expropiación e indemnización.

Antes de esta reforma se han dictado leyes de reserva de determinados recursos, como los hidrocarburos, al dominio exclusivo del Estado. Mañana podrían dictarse otras leyes similares, aun sin la reforma. Su inclusión en el texto constitucional tiene por objeto desvanecer toda duda y darle más fuerza al precepto.

La reserva sólo puede hacerse cuando lo exija el interés nacional y cuando los bienes o recursos sean de importancia preeminente para la vida económica, social o cultural del país, lo que deberá declararse en la ley respectiva.

Concordante con la idea anterior, la reforma también faculta al legislador para reservar al dominio nacional de uso público todas las aguas existentes en el territorio, y para expropiar las de propiedad particular. Los dueños de las aguas expropiadas seguirán usándolas como concesionarios. Por eso, no tendrán derecho a indemnización, salvo cuando sean privados de las que requieran para satisfacer las necesidades anteriores.

El propósito de la reforma es plausible. Falta ver como se aplica este enunciado en la práctica.

Por último, el texto constitucional vigente autoriza al legislador para limitar el ejercicio del derecho de dominio e imponerle obligaciones y servidumbres por razones de utilidad pública.

La reforma sustituye el concepto de utilidad pública por el de función social, que define con más precisión, que tiene mayor amplitud. Las limitaciones y obligaciones que se impongan a la propiedad, tienen por objeto asegurar su función social y hacerla accesible a todos.

Se trata de un simple cambio de expresiones y de declaraciones retóricas, sin mayor trascendencia mientras no se utilicen para aplicar medidas prácticas y positivas en beneficio de la colectividad, que signifiquen la primacía del interés social sobre el individual.

Los objetivos de la reforma son limitados: hacer posible la reforma agraria concebida por este Gobierno y la remodelación urbana.

No tiene nada de revolucionaria y es una expresión del reformismo tímido que caracteriza a la Democracia Cristiana.

Mantiene el sistema de propiedad privada, la que sigue protegida y conserva sus privilegios esenciales.

Seguirá imperando un régimen capitalista basado en la propiedad privada de los medios de producción, Nuestras riquezas naturales seguirán explotadas por el capital norteamericano. Los monopolios nacionales y extranjeros, los bancos, las compañías de seguros continuarán manejadas y controladas por los sectores financieros ahora vinculados a los jerarcas de este régimen.

Sinceramente no creemos que este tipo de reformas sea capaz de provocar las transformaciones que la mayoría del país, que el pueblo anhela. No creemos que la reforma agraria pueda hacerse con una expropiación basada en una indemnización benévola. Tampoco consideramos posible la colectivización de los medios de producción y de los recursos naturales mientras el pueblo no conquiste realmente el Poder.

En último término, lo que importa no es la reforma constitucional en sí misma, sino la voluntad de aplicarla, que es lo que le falta a la Democracia Cristiana.

En la discusión de esta re. forma han participado muy activamente no sólo el Ejecutivo y el ¿Parlamento, sino además los agricultores, la Confederación de la Producción y del Comercio, y también, y en forma muy preponderante, las compañías norteamericanas que operan en Chile, para defender sus intereses.

JAIME FAIVOVICH.


Edición digital del Centro Documental Blest el 07feb02