Vía legal hacia el socialismo ?


CAPITULO V

LA ESTATIZACION BANCARIA

Para poner los servicios bancarios y el crédito a disposición de las actividades económicas tenidas por prioritarias dentro de los planes proyectados, se tiene prevista la incorporación de toda la banca privada al sector estatal. Solamente así podrá romperse el vínculo establecido entre esta banca y las empresas monopólicas y la abusiva canalización preferente del crédito en favor de estas últimas. Con ello se hará posible, también, la creación de un aparato público apropiado para la consecución de los grandes objetivos previstos en el Programa, entre los cuales se encuentra la necesidad de una acumulación socialista.

El 30 de diciembre de 1970, antes de cumplirse dos meses de la toma de posesión de la Presidencia, Salvador Allende anuncia la estatización bancaria, explicando que sin perjuicio de proponer al Congreso un proyecto de ley con ese objeto, acudirá también a la compra de acciones de los bancos privados existentes como una alternativa para acelerar el proceso. El curso posterior de los acontecimientos políticos demostrará la total inviabilidad de un proyecto de ley gubernativo destinado a este efecto, debido a la resistencia de la oposición, y dejará, por consiguiente, como único camino posible el de la compra por el Estado de las acciones de bancos en poder de particulares.

Pese a que lo que el Ejecutivo lleva a efecto es una operación de compra de acciones enteramente ajustada a las normas jurídicas más tradicionales, la oposición política idea toda una serie de razonamientos jurídicos con los que la impugna, presentándola como una demostración más del propósito gubernativo de sobrepasar los marcos legales.

Para llevar a efecto la compra de acciones, la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo), organismo público encargado de cumplir un plan de fomento de la producción nacional, confiere poder al Banco del Estado de Chile para que adquiera dichas acciones. Además, contrata con el Banco Central de Chile una línea especial de crédito destinada a cubrir su precio de compra, impuestos y gastos anexos.

Corfo había empleado anteriormente, bajo gobiernos diversos del de la Unidad Popular, la compra de acciones como el medio más simple y seguro para la adquisición o control de varias empresas. El procedimiento que ahora se pone en práctica consiste en hacer una oferta general y pública de compra, con referencia al precio que está dispuesta a pagar y a la forma de pago. Tratándose de grandes accionistas se considera también la concertación de la compra a través de negociaciones directas con ellos. En el caso de bancos extranjeros o con participación extranjera importante, se sigue generalmente el camino de la negociación global directa con sus representantes.

Por cierto que este camino solamente puede seguirse en los casos en que el accionista consiente en hacer la venta. Sin embargo, atendidos los temores de que el nuevo gobierno llegue a obtener los instrumentos legales necesarios para proceder a una expropiación de las acciones, con indemnizaciones que pudieran ser inferiores a los precios ofrecidos por Corfo, no hay dificultades, especialmente en los primeros meses de curso de la operación, en obtener abundantes vendedores. La baja generalizada de los valores bursátiles en la época, facilita un precio moderado de compra.

En esta forma, al promediar 1971 se ha adquirido ya el 53,2 por ciento de las acciones de la banca privada y a mediados de 1972 se logra el control por el Estado de todos los bancos privados pequeños y medianos, se alcanza una participación estatal del 71,5 por ciento en el segundo banco privado del país, el Banco Sudamericano, y se está a punto de obtener la mayoría dentro del mayor banco comercial del país, el Banco de Chile, en el cual el 46 por ciento de sus acciones está ya en poder de Corfo (1).

La incorporación de los bancos privados al sector estatal va seguida de un serio intento de racionalizar el sistema bancario mediante la formación de grupos especializados. De este modo el Banco Central de Chile controlaría en el futuro la totalidad del comercio exterior y el otorgamiento de crédito a grandes empresas estatales; el Banco del Estado de Chile quedaría encargado de los créditos para el sector agrario reformado, de los créditos generales a largo plazo y del ahorro en todas sus formas, y un gran Banco Nacional, originado en la fusión de una veintena de bancos comerciales estatizados, tomaría a su cargo los créditos a corto plazo para la industria y el comercio (2).

Como era de prever, empero, la oposición política al gobierno va a librar aquí una de sus más enconadas batallas, pues el éxito de la operación significa un golpe de muerte a su dominio de la economía nacional (3). La pugna se sitúa en el plano jurídico, pues se objeta la legitimidad de la operación, y a lo largo de ella va a apreciarse el apoyo que el Poder Judicial está dispuesto a darle a esa oposición con el fin de que se mantenga inalterada la estructura económica existente, que permite a las grandes empresas y a los favorecidos por la fortuna continuar con su secular e incontrarrestable predominio.

El debate jurídico que se promueve con este motivo va a permitir, asimismo, demostrar que la acción gubernativa tiene a su favor la razón legal, pero que jueces y funcionarios encargados de aplicar la ley torcerán el sentido de ésta con el fin de otorgar todo su apoyo a quienes quieren evitar que la banca sea estatizada.

El 26 de enero de 1971, la Cámara de Diputados designa una Comisión Especial destinada a investigar las transacciones de acciones bancarias y su adquisición por organismos del Estado (4). Esta Comisión parlamentaria pide un pronunciamiento a la Comisión especial creada por el Título V de la Ley 13.305, denominada Comisión Antimonopolios, acerca de si la operación vulnera las disposiciones legales que prohíben los monopolios. A su vez, esa Comisión Antimonopolios requiere a su Fiscal, funcionario designado en tal cargo durante una administración anterior, un informe jurídico sobre la compra de acciones bancarias por el Estado. Este funcionario concluye su dictamen sosteniendo la ilegalidad de la operación. Esto permitirá, más adelante, que la Comisión Antimonopolios impulse un proceso destinado a sancionar a todos los altos funcionarios que han intervenido en ella.

En opinión del Fiscal Waldo Ortúzar, aparte de otras objeciones de índole jurídica que pueden oponerse a la compra de acciones y que serán examinadas después, la adquisición por Corfo de ellas constituye un conjunto de arbitrios cuya finalidad es eliminar la libre competencia en el comercio bancario, de manera que en caso de consumarse conduciría a un monopolio de él ejercitado por Corfo, en contravención de las normas categóricas e imperativas del inciso segundo del artículo 172 de la Ley 13.305, según el cual "sólo por ley podrá reservarse a instituciones fiscales, semi-fiscales, públicas de administración autónoma o municipales el monopolio de determinadas actividades industriales o comerciales". Agrega, además, que el artículo 173 de la misma ley sanciona todo acto, convención o arbitrio, de cualquier naturaleza, que tienda a impedir o eliminar la libre competencia, lo que demuestra el propósito de impedir todo acto que, burlando las prohibiciones del artículo 172, busque constituir un monopolio al margen de la ley, sea en favor de quien sea, incluso del sector público.

Esta tesis, desechada por la Comisión Antimonopolios, pero acogida e impuesta disciplinariamente por la Corte Suprema por la vía del recurso de queja, exhibe claramente el origen de su error (si así puede llamársele) que sus sostenedores no quieren advertir, pese a lo ostensible de él. Se trata de que asimila la gestión pública gubernativa, inspirada en las necesidades del bien general de la colectividad, con la gestión de los particulares, que movidos por el espíritu de lucro sólo cuidan en sus negocios de su personal utilidad económica.

Tras esta forma de plantear el problema está presente la más reaccionaria concepción de la sociedad, conforme al extremo molde liberal individualista. Según ella, la libre gestión económica de los particulares, basada en la libre iniciativa, en el espíritu de lucro y en la libertad de empresa, promueve el adelanto y el progreso de toda la sociedad. El Estado no tiene otra función, en este campo, que velar porque esos factores operen libremente y sin trabas (5).

Esta concepción económico-social se traduce, en lo jurídico, en nociones romanistas que realzan la autonomía de la voluntad individual para la celebración de toda clase de contratos, los cuales tendrán los efectos que las mismas partes privadas les asignen, y se afirma en los principios fuertemente individualistas de los códigos y leyes tradicionales, influidos en mayor o menor medida por las ideas de la Revolución Francesa y del Código de Napoleón. La tendencia es ver las reglas jurídicas como un medio de amparar al individuo, centro fundamental del derecho, contra las demasías del poder. No se admite ingerencia del Estado en las actividades económicas, por considerarse éstas reservadas exclusivamente a los particulares. Si el Estado interviene en la economía, habrá de ser al precio de sujetar su actuación a las mismas reglas que rigen para los particulares. Cuando más, toca al Estado prohibir actividades que perturban la igualdad que se supone en los individuos que ejercitan actividades económicas. De ahí que la formación de monopolios sea condenable por cuanto entorpece el libre juego de la actividad económica privada e impide una libre competencia dentro de ella.

Sin embargo, no es ése al marco estructural que está vigente en Chile. Ni aun en el momento de dictarse la ley 13.305, en abril de 1959, durante la Presidencia del derechista Jorge Alessandri, puede admitirse que el lineamiento jurídico de la sociedad chilena sea propiamente liberal-individualista, pese a ciertos rasgos de tal orientación que exhibe una parte considerable de la legislación tradicional. Porque junto a esa legislación tradicional ha surgido un conjunto, también apreciable, de leyes que otorgan al Estado facultades rectoras de la economía, con amplias posibilidades de sobreponer su voluntad a la de los particulares y aun de tomar directamente a su cargo tareas económicas. Estas nuevas leyes se han visto incrementadas muy importantemente después de la dictación de aquella ley, en particular durante el gobierno reformista de Freí, en el siguiente sexenio (6).

En la época, por consiguiente, al igual de lo que ocurre en la generalidad de los demás países occidentales, no existe en Chile un verdadero Estado Gendarme sino, cuando menos, un Estado Social o de Bienestar (Welfare State), con atribuciones suficientes para asumir la dirección superior de la economía, para planificar el desarrollo económico y para imponer reglas obligatorias a los empresarios privados en sus actividades de producción y distribución de bienes, a fin de proteger los intereses generales, ya que éstos no se estiman coincidentes con el interés privado de los particulares que realizan actividades económicas.

La aplicación a medidas gubernativas, claramente reconocidas como tales, de normas concebidas y dictadas para regir la actividad de los particulares en la esfera privada; la no diferenciación entre un poder del Estado y su inherente actividad impulsora, rectificadora o transformadora de la economía conforme a principios públicamente enunciados, sancionados implícitamente por una elección presidencial e integrantes de todo un programa de gobierno, por una parte, y la actividad lucrativa irregular de individuos privados que procuran su enriquecimiento más fácil y rápido acudiendo a expedientes monopolices, por la otra, y la igualación de los propósitos y finalidades perseguidos por un gobernante responsable y legítimo con las intenciones de provecho pecuniario propio que animan a un particular, caracterizan la confusión central que se advierte en los juicios emitidos por los críticos de la compra de acciones bancarias. Y ello envuelve no solamente dejar influir el criterio jurídico --que supone una apreciación objetiva, no sujeta a prejuicios políticos, del encargado de aplicar la ley-- por concepciones personales y subjetivas acerca de las bases que han de informar el manejo de la economía, sino también el que magistrados conservadores o funcionarios subalternos de la misma tendencia, en su caso, se constituyan en jueces carentes de toda imparcialidad de decisiones de índole gubernativa que el principio constitucional de separación de los poderes del Estado tiene sustraídas al juicio de los integrantes de los otros poderes y, con mayor razón, al de quienes integran el aparato administrativo interno.

La reprobación jurídica de la compra de acciones bancarias solamente podría haber sido formulada con apoyo de una regla legal expresa que se opusiera a las medidas adoptadas. Como va a comprobarse, no existe un precepto legal de esa especie. En efecto, el Título V de la Ley 13.305 solamente tiene por finalidad invalidar y sancionar los actos de los particulares que constituyan o tiendan a constituir un monopolio a través de medios o arbitrios que permitan eliminar la libre competencia dentro de la actividad económica privada. Pero jamás fue pensada como un medio de limitar o acotar las atribuciones gubernamentales para estructurar la economía nacional conforme a criterios políticos nuevos.

Ante el dislate jurídico que se contiene en el informe del Fiscal de la Comisión Antimonopolios, capaz de poner en riesgo el adelanto de la estatización de los bancos, el Gobierno consulta, en junio de 1971, al Consejo de Defensa del Estado, alto organismo colegiado de asesoría jurídica gubernamental, solicitándole un pronunciamiento al respecto. El Consejo de Defensa del Estado emite, entonces, con el número 474 y con fecha 21 de julio del mismo año, un extenso informe en el que analiza la argumentación del Fiscal antes mencionado y en el que la rebate fundada y minuciosamente. La tesis jurídica del Consejo referido se resume en varias conclusiones, conforme a las cuales los funcionarios públicos que han intervenido en la compra de acciones bancarias para la Corfo no han quebrantado la Ley 13.305 ni están sujetos a la penalidad prevista en ella; la Comisión Antimonopolios carece de facultades para juzgar sobre las atribuciones legales que el organismo público denominado Corfo invoca para la adopción de la resolución de compra, y carece también esa Comisión de facultades para dejar sin efecto tal compra (7).

El valor del informe del Consejo de Defensa del Estado estriba no solamente en la solidez de sus argumentos jurídicos, que más adelante examinaremos, sino también en la calidad jurídica de sus firmantes.

El Consejo de Defensa del Estado, antes llamado Consejo de Defensa Fiscal, existe en Chile como organismo técnico-administrativo de alto nivel desde fines del siglo pasado. Su función es doble, porque además de tener a su cargo la defensa judicial de los intereses patrimoniales del Estado, le toca también asesorar jurídicamente al Gobierno en el más elevado rango. Esta asesoría se presta directamente a los Ministros de Estado mediante informes escritos que se debaten por doce consejeros abogados, a los cuales la ley asigna la jerarquía de funcionarios superiores. Su independencia frente a presiones gubernativas queda asegurada no sólo por el prestigio profesional de sus miembros, sino también por la garantía de inamovilidad de que gozan conforme al Estatuto Administrativo, según el cual no pueden ser separados de sus cargos sino con acuerdo del Senado, atendida su categoría funcionaría.

A las conclusiones del informe de que se trata, en la forma antes explicada, concurre la unanimidad de los consejeros que intervinieron en su discusión, todos los cuales, menos uno, han sido designados en sus cargos por gobiernos anteriores al del Presidente Allende. De esos consejeros cuatro son catedráticos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, cinco lo son de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile y cinco son autores de obras jurídicas de importancia. Sus inclinaciones políticas impiden cualquier sospecha de que les interese apoyar los planes gubernativos del Presidente Allende, pues cuatro de ellos han exteriorizado siempre posiciones de derecha y cinco militan en el Partido Demócrata Cristiano o son simpatizantes declarados de él (8).

Los razonamientos del informe 474 aludido discurren, en resumen, como sigue:

Primero. La Ley 13.305 contiene "normas para fomentar la libre competencia industrial y comercial", como reza el epígrafe de su Título V. Esas normas están dirigidas, naturalmente, a la actividad de los particulares, pues prohíben a éstos cualquier acto o arbitrio que tienda a constituir un monopolio de hecho y vedan que les sea otorgada la concesión de cualquier monopolio. Sin embargo, aparecen en ella dos reglas que conciernen a la actividad del Estado. Una de ellas es la del inciso segundo del artículo 172, que señala que sólo por ley podrá reservarse el monopolio de determinadas actividades industriales o comerciales a entidades del sector público. La otra es el artículo 174, que permite al Presidente de la República autorizar por decreto fundado y previo informe de la Comisión especial la celebración de convenios y actos que tiendan a impedir o eliminar la libre competencia, cuando en ellos sea parte una empresa del Estado o en que el Estado tenga parte, siempre que así lo exija el interés nacional.

De lo anterior se deduce que los actos tendientes a eliminar la libre competencia y que originan como consecuencia un monopolio natural o de hecho, están siempre prohibidos a los particulares. En cambio, ellos están permitidos, concurriendo ciertos requisitos, a las empresas del Estado, siempre que medie decreto del Presidente de la República.

La reserva de monopolios, esto es, el acto mediante el cual se destina en el futuro de modo exclusivo a un sujeto determinado la realización de ciertas actividades industriales o comerciales, no es posible respecto de particulares; pero tratándose del Estado mismo o de sus entidades públicas no empresariales, puede ser acordada mediante una ley.

No puede confundirse una reserva de monopolios, de la que trata el inciso segundo del artículo 172 de la ley, con la constitución de un monopolio de hecho, tratada en el inciso primero de ese artículo y en el artículo 173, pues se trata de ideas enteramente diversas.

De aquí deduce el Consejo que el artículo 172 no es excluyente de una actividad monopólica que naturalmente o de hecho puedan realizar el Estado o sus entidades públicas. Y de esto se sigue que Corfo no tiene ley que le prohíba, como ente del Estado que es, adquirir acciones bancarias en uso de las autorizaciones que tiene para el cumplimiento de sus fines propios. En cambio, solamente con apoyo en una ley le sería posible sostener a Corfo que en adelante sólo ella puede realizar actividades bancarias (9).

Segundo. Los demás preceptos de la ley tienen una finalidad específica: evitar que se impida o elimine la libre competencia industrial o comercial, pues ellos son aplicables solamente a los particulares y a las empresas públicas o semipúblicas que obren en el mismo plano que los particulares, realizando actividades que generalmente se consideran propias de éstos. Tales preceptos no son aplicables en manera alguna a los actos de autoridad pública o de los organismos dependientes del Estado.

Esto queda corroborado por el hecho de que no son necesarias ni una legislación ni una Comisión especiales para reprimir actos de los organismos del Estado contrarios a la libre competencia, si el resguardo de ésta queda comprendido en la política económica estatal, pues basta para ello con las potestades del propio ordenamiento jurídico que los rige. Además, las sanciones previstas por el artículo 175 de la ley corresponden a medidas que serían inconducentes para el caso de que los actos fueran realizados por autoridades u organismos del sector público, como es el caso de la pérdida de efectos legales de los actos violatorios, la disolución de las personas jurídicas que hubieren participado en ellos, la inhabilidad de los individuos responsables para ocupar cargos directivos en organismos profesionales o gremiales, etc. El espíritu de la ley no es otro que ensanchar las atribuciones gubernativas en defensa de los consumidores y restringir la libertad contractual de los productores y distribuidores particulares a fin de que no resulte perjudicado el interés de aquellos consumidores.

Tercero. Corfo es un organismo del Estado creado por la Ley 6640, de 10 de enero de 1941, que tiene por función pública elaborar, desarrollar y ejecutar planes de fomento de la producción nacional. Su definido carácter público está confirmado por la composición del Consejo que lo administra y dirige, por la forma de su financiamiento y por la índole de sus atribuciones. Leyes posteriores, que miran al fortalecimiento de su independencia y autonomía, lo designan como organismo de administración autónoma. En verdad él constituye un servicio público personificado de administración autónoma.

Las facultades de Corfo y de su Consejo son lo suficientemente amplias como para permitirle realizar una gran variedad de actos y contratos de índole financiera y de crédito, de modo que si su Consejo ha estimado como actuación idónea para el logro de sus amplios fines de fomento de la producción, la adquisición de acciones bancarias que el público desee vender, no puede entenderse que tal decisión quede prohibida o limitada por la Ley 13.305, la que no se refiere a operaciones de esta especie (10).

A todo lo anterior se agrega que de ser ilícita la compra de acciones, correspondería sancionar conforme a la Ley 13.305 tanto a la compradora como a los particulares vendedores, lo que no parece procedente por cuanto éstos no han podido proponerse impedir la libre competencia bancaria. También correspondería sancionar a los personeros del gobierno que decidieron la operación, lo que parece absurdo, especialmente tratándose del Presidente de la República, atendidas las prerrogativas constitucionales que le corresponden para administrar el Estado (11).

La Comisión Antimonopolios, presidida por un Ministro de la Corte Suprema e integrada, además, por el Superintendente de Bancos y el Superintendente de Sociedades Anónimas, acoge la tesis de su Fiscal y se desentiende por entero de los sólidos razonamientos jurídicos elaborados por el Consejo de Defensa del Estado. Reclamada esta decisión por Corfo ante la Corte Suprema, ésta la confirma.

Como consecuencia de la declaración definitiva de ilicitud de la operación de compra de acciones, la Comisión Antimonopolios ordena a su Fiscal entablar una querella criminal por delito especial de acción antimonopólica ante la justicia penal. La querella inculpa a todos los jefes y funcionarios de Corfo, del Banco del Estado y del Banco Central que tuvieron alguna intervención en ella y pide que se investigue penalmente la conducta de los compradores de acciones. A todo esto ha asumido ya el poder en Chile la Junta Militar que se rebeló contra el Gobierno legítimo. El tribunal de primera instancia dispone la declaratoria de reo y la prisión preventiva de los inculpados. Pero éstos han abandonado antes el país, asilados o en exilio voluntario, como consecuencia de la sangrienta persecución ejercida por la Junta Militar en contra de todos los partidarios del régimen del Presidente Allende. Sorpresivamente, en abril de 1976, la Corte de Apelaciones de Santiago revoca esas medidas, en el proceso criminal, declarando que un decreto-ley de la Junta Militar ha derogado la Ley 13.305 (12).

Todo esto se consuma debido a una interpretación farisaica y pedestre de la ley, mediante la cual se han examinado aislada y literalmente algunas frases legales, se ha prescindido del contexto de las demás normas aplicables y se ha desconocido por entero la teleología de las reglas legales sobre protección de la libre competencia. Ello con manifiesta violación de las normas de hermenéutica que imperan en Chile. Cómo puede extrañar, cuando es visible el empeño de llegar a toda costa a una conclusión que declare ilegítima la compra de acciones bancarias por el Estado?

Es de interés señalar que durante la tramitación del proyecto de reforma constitucional sobre las tres áreas de la economía que presentan en octubre de 1971 los senadores demócrata-cristianos Hamilton y Fuentealba, se aprueba el 19 de febrero de 1972 por el Congreso Pleno, por 103 votos de la oposición parlamentaria contra 33 de las fuerzas de izquierda, un precepto que declara nulos y sin valor alguno los actos o convenios ejecutados o celebrados por el Estado, los organismos o entidades que lo integran, que están bajo su control o que de él dependan, a contar del 14 de octubre de 1971 (fecha de la presentación al Senado del proyecto), para adquirir acciones o derechos de o en personas jurídicas de derecho privado con el fin de nacionalizar o estatificar empresas productoras de bienes o servicios, que no hubieren sido expresamente autorizadas por ley. Una de las finalidades de este precepto es dejar sin efecto la compra de acciones bancarias. Lo que olvidaron sus proponentes, celosos defensores de los principios jurídicos tradicionales, es que conforme a éstos la ley debe respetar los efectos de los actos y contratos que se conformaron a las exigencias de las leyes vigentes al tiempo de su otorgamiento o celebración y que no pueden crearse, a posteriori, vicios de nulidad que entonces no existían. El texto del precepto proyectado exterioriza, además, la notoria y fuerte sospecha de sus proponentes y sancionadores de que tales actos y contratos fueron cabalmente válidos, puesto que de tenerlos por viciados habrían preferido estarse a las decisiones de los tribunales que en ese momento estaban pendientes.

Sin embargo, este proyecto, que no fue promulgado por el Presidente Allende, como se verá más adelante, permite apreciar el lujo de medios con que la contrarrevolución chilena, dentro de la cual tiene que incluirse a la oposición parlamentaria del Presidente Allende y a los tribunales superiores de justicia, procura impedir al Gobierno legítimo el cumplimiento de su programa. Ninguna vía es desechada; ni la distorsión de la ley por funcionarios administrativos y judiciales, ni normas jurídicas retroactivas destinadas superabundantemente a borrar cualquier efecto que las medidas gubernativas hubieran podido producir.

Con lo que queda dicho puede explicarse que la imputación de violación de la ley antimonopólica no sea la única objeción jurídica formulada en contra de la acción de Corfo. Es inevitable un escarmenamiento riguroso de todas las disposiciones legales tocantes a la materia para encontrar dentro de ellas mayores ocasiones de tacha de ilegitimidad y para contar con un stock de reserva de medios de ataque que poder esgrimir eventualmente en contra del Ejecutivo.

En efecto, se afirma que la adquisición de acciones de bancos no queda incluida dentro de las atribuciones legales de Corfo, por lo que ella sería ilegal debido a que viola el principio de la especialidad que rige las actividades de los órganos y actividades del Estado.

La directiva de Corfo desvanece esta objeción demostrando que las consideraciones que determinaron la creación del organismo, en 1941, no fueron otras que originar una entidad pública que abriera paso a la nueva tendencia político-económica surgida después de la depresión mundial de 1930 y de la Segunda Guerra Mundial, que postula que el Estado debe imponer una dirección organizada a la economía. El proyecto inicial hablaba de fundar un organismo público que tomara a su cargo el fomento de la producción nacional y la elaboración de un plan de reconstrucción económica con vista al desarrollo y a la nacionalización de las riquezas nacionales. Invoca, además, esa directiva, en apoyo de su determinación, que Corfo, como organismo estatal de administración autónoma, está facultada en su ley constitutiva para actuar dentro de fines muy amplios; los que conforme a los artículos 22 y 25 de la Ley 6.640 y artículo 6 del decreto con fuerza de ley 211, de 1960, pueden sintetizarse así: formulación de un plan general de fomento de la producción nacional destinado a elevar el nivel de vida de la población mediante el aprovechamiento de las condiciones naturales del país y la disminución de los costos de producción, a mejorar la situación de la balanza de pagos internacionales y a establecer la debida proporción en el desarrollo de las actividades de la minería, la agricultura, la industria y el comercio; realización de ensayos de producción y comercio en la escala y con las ayudas que se estimen convenientes; colaboración en la adopción de medidas destinadas a aumentar el consumo de productos nacionales o a obtener una mayor participación de los intereses chilenos en actividades industriales o comerciales; concesión de préstamos; negociaciones de créditos externos del Gobierno o de los que requieran garantía del Estado o deban ser servidos con recursos fiscales, y, en general, ejecución de "todos los actos y contratos que sean necesarios para la consecución de sus fines". Con esto demuestra que la acción de Corfo en el plano económico tiene una enorme amplitud, que concede carácter manifiestamente discrecional a las decisiones que en ese plano adopte y permite ordenar cualquier medida que tienda directa o indirectamente al desarrollo, adelanto y progreso de la producción chilena en bienes o servicios. Prueba, además, que esas amplias facultades son privativas y que no existe autoridad u órgano público alguno, de cualquier jerarquía que sea, que tenga atribuciones para impugnar o discutir sus resoluciones (13).

Y para apoyar lo anterior, exhibe numerosos precedentes administrativos producidos bajo regímenes anteriores al de la Unidad Popular, conforme a los cuales se admitió que Corfo estaba facultada, entre otras cosas, para: organizar sociedades de variados tipos y objetivos, constituir corporaciones para el estudio y elaboración de planes técnicos y científicos, acordar ayudas para fines culturales o sociales, concurrir a exposiciones dentro y fuera del país y conceder premios a los mejores expositores, organizar empresas nacionales de televisión, telecomunicaciones, cinematografía y computación, etc.; actividades tan disímiles, que solamente pueden explicarse por la extensión y la discrecionalidad con que Corfo actúa al procurar de manera directa o indirecta el fomento de la producción nacional. Con tanta mayor razón hay que aceptar, entonces, que Corfo tiene facultades para adquirir acciones que le permitan orientar el crédito bancario exclusivamente al fomento de la producción nacional y atender con holgura el financia-miento de industrias.

Pero también se objeta que la orden de compra de acciones fue impartida originalmente por el Vicepresidente Ejecutivo de Corfo, siendo que debió ser acordada por el Consejo de la Corporación, y se niega que sea legítima la ratificación de esa orden decidida por el Consejo aludido a los muy pocos días de producida. En este punto la directiva de Corfo aporta datos acerca de numerosos casos en los que, bajo regímenes políticos anteriores, se ha aceptado la ratificación a posteriori por el Consejo de algunas medidas que están dentro de sus atribuciones propias pero que inicialmente hubieron de ser dispuestas por el sólo Vicepresidente Ejecutivo por razones de urgencia o de falta de tiempo para convocar al Consejo. Sostiene que con ello, la ratificación de actuaciones realizadas por el Vicepresidente Ejecutivo, representante legal de Corfo conforme a la ley, ha llegado a constituir una práctica común y ordinaria, no discutida ni impugnada (14). Por lo demás, hasta la Contraloría General de la República, que muy luego se va a alinear beligerantemente en los ataques jurídicos de la oposición, declara expresamente la legalidad de la ratificación hecha por el Consejo de Corfo (15).

La oposición derechista no ha agotado con lo anterior su capacidad de ataque contra el Gobierno con motivo de la medida de estatización de la banca privada. El 8 de setiembre de 1971, casi al conmemorarse el primer año de la elección presidencial, el Partido Nacional presenta una acusación constitucional en contra del Ministro de Economía, Pedro Vuskovic, por violación de la Constitución y transgresión de las leyes, perpetradas especialmente con las medidas destinadas a estatizar la banca y a integrar ciertas empresas privadas al área de propiedad social (16). En esos momentos el Partido Demócrata-Cristiano recuerda aun la doble connotación de su nombre y no ha sellado todavía su alianza con la derecha. Esto permite que no se reúna en la Cámara de Diputados la mayoría necesaria para acoger esta acusación. En todo caso, en su escrito de defensa, el Ministro Vuskovic demuestra el derecho que asiste al Estado para incorporar a su dominio bienes de particulares haciendo uso de los procedimientos que franquea el derecho privado. Con ello impugna la inadmisible tesis de los diputados acusadores conforme a la cual el Estado sólo podría adquirir bienes de particulares mediante expropiación, nacionalización u otros mecanismos jurídicos de derecho público. Queda de manifiesto que estos últimos medios de derecho público están destinados a permitir la adquisición por el Estado de bienes de particulares por decisión unilateral y en forma imperativa; pero que ellos no excluyen que cuando el particular consiente en ello, pueda convenir con el Estado un contrato de compraventa de derecho privado. Se agrega que no es efectivo que cuando se procede de esta manera el particular sea presionado u obligado a contratar en forma desmedrada para sus intereses, a menos que se entienda que la posibilidad de que, previa la dictación de una ley, ese particular deba afrontar la expropiación forzada de sus bienes, importa una presión indebida (17).

Fuera de todo lo anterior la oposición política, aprovechando de su dominio preponderante de los medios de comunicación social, despliega una intensa campaña periodística destinada a convencer a los accionistas privados que no deben vender sus acciones al Estado, porque así salvarán "la libertad". En ella se moteja de colaboracionistas y vendepatrias a quienes están dispuestos a entrar en tratos con Corfo (18).


Notas:

1. Reinhard von Brunn, ob. cit., p. 31.

2. Ibid., pp. 31 y 32.

3. Ver supra, en el Capítulo II, p. 27.

4. Boletín de Sesiones Extraordinarias de la Cámara de Diputados, sesión 17, número 11.181.

5. Ver: Eduardo Novoa Monreal, El Derecho como Obstáculo al Cambio Social, Siglo XXI. Editores, México, 1975, pp. 108 y ss.

6. E. Novoa Monreal, "El difícil camino de la legalidad", antes citado, pp. 9 a 11.

7. Archivo interno del Consejo de Defensa del Estado correspondiente al año 1971.

8. La composición del Consejo es la siguiente en el momento de asumir el mando Salvador Allende:

Raúl Oliva Murillo, miembro de carrera del organismo, con 32 años de servicio, ex-profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso.

Lorenzo de la Maza Rivadeneira, profesor de las Facultades de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile y de la de Derecho de la Universidad Católica de Chile, autor de varias obras jurídicas.

Avelino León Hurtado, ex-profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Concepción y profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, Director de la Escuela de Derecho de Santiago, autor de varias obras jurídicas.

Guillermo Pumpin Belloni, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile y decano de dicha Facultad.

Manuel Guzmán Vial, profesor de la misma Facultad antes indicada.

Jaime del Valle Alliende, profesor de la misma Facultad antes indicada, de la que posteriormente es decano.

Hernán Larraín Ríos, profesor de la Facultad antes indicada y autor de varias obras jurídicas.

Octavio Gutiérrez Carrasco, miembro de carrera del organismo con más de veinte años de antigüedad.

Sergio de Ferari Jullian, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile.

Ignacio Echeverría Maroto, abogado.

Paulino Varas Alfonso, profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile. Expira su período como Presidente del organismo casi al momento del cambio de gobierno.

Eduardo Novoa Monreal, miembro de carrera del organismo y la mayor antigüedad dentro de él, con 53 anos de servicios, ex-profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile y profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, autor de varias obras jurídicas. Es designado Presidente del Consejo por el Presidente Allende.

A los pocos meses renuncia el Consejero Paulino Varas. renuncia enteramente voluntaria de su parte y el Gobierno designa en su reemplazo, a proposición del mismo Consejo, al profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile y Director de su Departamento de Derecho Procesal, Hugo Pereira Anabalón, autor de varias obras jurídicas.

Por consiguiente, de los doce consejeros en funciones durante el período de que trata este trabajo, sólo uno ha sido designado por el Presidente Allende, y esto, a proposición del mismo Consejo.

Se nos excusará que nos ocupemos con tanto detalle de la composición del organismo, pero ello se justifica porque las más importantes decisiones administrativas del Presidente Allende que fueron impugnadas de ilegales por los tribunales de justicia a instancias de la oposición política o de sus personeros, fueron reconocidas como legítimas o inatacables jurídicamente por el Consejo de Defensa del Estado, como tendremos oportunidad de explicarlo.

Una demostración de la poca afinidad política existente entre la casi totalidad de los miembros del Consejo de Defensa del Estado y el Gobierno del Presidente Allende es que la mayoría de sus miembros recibieron después del golpe militar de setiembre de 1973 altas comisiones y designaciones de confianza de parte de la Junta Militar, usurpadora del poder. En su momento, por lo tanto, también se oyó el canto del gallo por ellos, ya que optaron por colaborar con un gobierno de tacto que arrasó con el Estado de Derecho.

La calidad profesional de los miembros del Consejo de Defensa del Estado, en el caso de la mayoría de ellos, no admite comparación posible con la de los magistrados judiciales que adoptaron una posición adversa a las medidas gubernativas del Gobierno de la Unidad Popular. En efecto, aun dentro de la Corte Suprema de Justicia, el más alto tribunal, la gran mayoría de sus trece miembros son oscuros funcionarios de carrera elevados a la mas alta función solamente por la influencia de sus vinculaciones sociales o políticas o por la gravitación de largos años de servicios. Solamente por excepción se encuentran entre ellos valores académicos o universitarios o algún autor de obras jurídicas.

9. Tres miembros del Consejo no comparten la argumentación de este punto, aun cuando concuerdan con las conclusiones del informe.

10. Tres miembros del Consejo estiman que debe eliminarse la argumentación contenida en este acápite, si bien concurren a las conclusiones del informe que se han señalado.

11. Respecto de la argumentación contenida en este acápite debe tenerse presente lo que se expone en la nota precedente.

12. Información del diario El Mercurio de Santiago de Chile, de abril de 1976.

13. Sobre esta materia existe un informe Jurídico emitido por la Fiscalía de Corfo para el Consejo de la institución.

14. El informe jurídico mencionado en la nota precedente cita numerosos casos, muchos de los cuales fueron aprobados por la Contraloría General de la República.

15. Ver dictamen número 13.592, de 26 de febrero de 1971, de la Contraloría General de la República.

16. Ver diario El Mercurio de Santiago de Chile, de 9 de setiembre de 1971.

17. El texto completo de la defensa escrita presentada ante la Cámara de Diputados por el Ministro Pedro Vuskovic aparece en la obra citada de R. von Bruno, pp. 74-85.

18. R. von Brunn, ob. cit., p. 39.


Edición digital del Centro Documental Blest el 07feb02
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